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陈晓彤:从民法典“绿色原则”看关税制度“绿

文章来源: 未知发表时间:2021-09-28 18:51

  民法典中“绿色原则”的创制,“绿色条款”的体系化设计充分显示了绿色发展理念、生态文明建设在社会经济建设及法律体系构建中的重要地位。关税作为调节产业结构和对外贸易结构的重要一环,“绿色”理念未予体现,亦未发挥应有的生态环境保护职能。基于生态环境及资源能源保护、产业结构与对外贸易调整及全球绿色贸易壁垒应对的迫切需要,应当借鉴域外经验,依托国内环境政策、法律制度、世界贸易组织规则的支持,经济学理论的支撑与环保科技的保障,尝试关税“绿色化”,探索构建环境关税法律制度体系。

  民法典于2021年1月1日起施行,值得注意的是,在1260条条文中,有18条直接与生态环境保护相关,并且在法典开篇就明确规定民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境,“绿色原则”及“绿色条款”的加入无疑是世界上民法典编撰的创举。不论是民法典“绿色原则”的创制,还是“绿色条款”的体系化设计都凸显了绿色发展理念、生态文明建设在社会经济建设及法律体系构建中的重要地位。

  我国的“绿色”税收制度体系正在逐步建立及完善,《中华人民共和国环境保护税法》已经颁布施行,但主要规制的是域内及管辖海域的污染排放问题。关税作为调节产业结构和对外贸易结构的重要一环,却并未发挥应有的生态环境保护的“绿色”职能作用,保护生态环境及绿色发展理念尚未融入现行的关税法律制度,具有环保效果的税收条款散见于各种法律规定中,不成系统,这无疑会成为我国“绿色”税收制度体系的一块短板,会对我国生态环境和资源保护产生直接的损害与威胁。当今中国环境问题突出,资源消耗和环境污染已然成为社会经济发展的瓶颈,在推进生态文明建设、实现绿色发展进程中,必须深刻认识绿色发展在新发展理念中的重要地位,掌握绿色发展同税收法律制度的融合。因此,将“绿色环保”思想融入海关税收法律制度,将关税“绿色化”成为一个亟待解决的命题。正是在此意义上,产生了探讨关税“绿色化”问题的必要性与可行性。

  关税“绿色化”的本质是在经济利益与生态公共利益之间建立一种协调机制,这种协调机制不仅是将生态环境保护理念纳入海关税收,亦是通过税收对境内贸易及生态进行长期有效保护。而关税“绿色化”的最合适途径便是开征绿色关税,亦称环境关税。

  环境关税是指以保护环境的名义对进口商品所征收的关税。通常包括进口环境关税和出口环境关税。进口环境关税,是指进口国为保护本国环境或促进本国环保产品生产发展为目的,对入境可能会带来严重或难以治理的污染的商品或消耗大量自然资源的产品及设备征收的环境附加税。进口环境关税的征税对象主要是那些将入境存在严重污染或是预期将会对环境造成污染且治理成本较高的生产设备、原材料和大量消耗自然资源的产品。具体包括两种情形:一种是在正常消费过程中会产生对环境有害的残余物,例如垃圾、产品包装物等;另一种是在使用过程中会对生态环境产生污染的产品、半成品和原材料等,例如清洁剂、农药、大排量汽车等。出口环境关税,是指出口国以保护环境和促进本国能源利用为目的,对高能耗产品或生产过程中会造成环境污染的产品,出口环节征收的环境附加税。征税对象亦包括两种情形:一种是生产地产品对输入国的环境污染很轻或者基本不会产生污染,但却要消耗生产国大量的资源;另一种是生产过程本身或生产过程中会产生有损国内环境的废弃物,如传统造纸业。

  环境关税除具有税收固定性、强制性、无偿性等一般特征外,还具有其独特的法律特征:

  环境关税征收的首要目的是保护资源和环境,促进自然资源的合理利用,减少生产生活污染,并与调节生产、消费和进出口贸易结构相结合,使跨国贸易商品的环境成本内部化。与此同时,还可筹集改善和治理环境的资金。

  关税不仅受国内经济、政治等因素的影响,往往还受到国际组织、各国政府间的公约、协定和政策等国际外生因素的影响,会波及国际间的经济、政治和外交关系。此外,关税也是各个国家和地区处理国际经济和外交事务的一项利器,即用构筑关税壁垒的方法来限制进出口、保护国内生产、生态等。经济全球化的深度发展使国与国之间的贸易关系紧密交织,关税税则的制定、税率的高低都会直接影响到政治、外交关系的冷热,具有极强的涉外性。

  正如上所述环境关税的首要目的在于对资源与环境的保护,故与其他税收不同,环境关税的征收主要的考虑因素是其能带来的环境收益,而不是财政收入的增加或税制改革的推进。环境关税开征是为了用调节贸易结构、限制或淘汰某些有损环境或高耗能产品及产业的手段以达到保护资源和环境的目的,那么当目的达成,其势必会退出舞台,具有过渡性。

  一国的进出口贸易结构往往能在一定程度上折射出该国的环境及资源保护现状。就我国现阶段的进出口商品和货物来看,在出口上,仍以低附加值、高污染和高耗能的产品为主;在进口上,化肥、塑料薄膜等环境污染物和“洋垃圾”等毒害废弃物依旧占据了不小的比重,这样的进出口现状显然会对我国生态环境产生巨大损害,带来极大的保护压力。从出口来说,大量能源资源的出口不仅对国内能源、资源及环境产生了巨大压力,还以自己的损耗“替代”了其他进口国本该消耗的能源资源,将他国的环境污染和资源减损承揽到了自己身上,致使不可再生能源资源的损耗,更甚者需要更多金钱、人力来治理、修复被污染的环境。就进口来说,根据“污染避难所假说”(the pollution haven hypothesis),贸易自由化的结果之一便是各国或地区为了增强竞争力而降低环境标准。而我国在很长一段时间内都被迫充当着“污染避难所”角色,虽然近几年对外贸易产业结构大幅升级转型,但是“洋垃圾”等环境敏感型产品在我国的进口商品构成比重还是高居不下。上述进出口现状充分印证了我国环境法律法规制度的薄弱和环境税收法律制度的缺位。有国外学者通过建立南北贸易模型分析表明,环境关税不仅可以阻止相关污染企业转移至环境标准执行薄弱的地区,而且还能诱导企业创新环保技术以获得更高的市场水平和份额。所以建立并实施环境关税制度,将关税“绿色化”,不仅可以有效避免我国成为“污染避难所”,更可缓解、甚至制止污染在我国的转移与扩散。

  我国作为世界第一贸易大国,产业结构却不尽合理。产业结构的演进反映了国家或地区经济增长和发展模式的变化。我国的经济发展战略主要是出口导向型,出口贸易结构对于产业结构的影响重大,特别是在诸如纺织业,皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业,石油加工、炼焦及核燃料加工业,有色金属冶炼及压延加工业等低技术行业,而这些行业的显著特征便是高污染、高消耗、附加值低,对资源和环境会产生极其严重甚至是不可逆的影响。所以,通过开征环境关税,可以降低上述行业的出口比重,迫使国内一部分相关企业进行技术和产业加工的整改、转型、关停,进而有效降低这些行业在产业结构中的比重,使我国的经济走上绿色、健康的可持续发展之路。就进口贸易来看,我国因为知识产权、国外政治等限制原因在高新技术、核心技术引进上与发达国家还有不小差距,反而是一些低层次、低技术的产品占据了较大比重,而这对于我国产业结构向绿色、高级、精密、尖端转变极为不利。产业结构的不合理必然会对国家的资源和环境产生负面效应,故而,环境关税的开征可以在一定程度上扭转这样的局面。

  此外,环境关税还会影响人们的消费观念。环境关税的开征会使部分高耗能、高污染产品的价格抬升,基于理性人的趋利属性,将促使人们选择那些更有益于人类健康及环境安全的产品,进而提升此类产品的进出口比重,改变对外贸易结构和产业结构。

  环境关税作为一种新型的绿色贸易壁垒正被越来越多的国家采用。绿色壁垒于20世纪80年代正式兴起,是进口国根据自身与其他国的具体贸易状况而设置的,它作为一种新的贸易保护主义措施可有效地阻止外国产品的进入,为本国市场提供有效的保护屏障,同时也不易引起贸易摩擦。随着全球经济与贸易的不断扩展和程度的加深,对于公众普遍环保意识较强、产品科技含量较高的发达国家而言,环境关税这样的富含技术化、复杂化特性的绿色壁垒已然成为他们影响和限制广大发展中国家出口产品国际竞争力的一项利器。而我国作为世界上出口贸易额增长最快的国家,自2001年加入WTO以来,在国际贸易中饱受环境关税这样的绿色贸易壁垒之苦。根据国外学者的相关研究,在非合作博弈的情况下,一国征收关税将外部成本内部化主要是因为可以降低其他国家设定的关税给该国带去的攻击。因此,关税“绿色化”可以减轻和削弱我国因其他国家特别是发达国家设定的环境关税给我国带来的贸易限制,还能在一定程度上弥补我国在反倾销时遭受的损失,亦可作为我国在国际贸易合作及环境保护中的保护措施和谈判筹码。

  (一)国内层面:环境政策、法律制度的支持习总书记指出,“绿色发展是生态文明建设的必然要求”“人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然”。党的十八大以来,我们党鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,实现了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的高度融合。绿色发展理念是关税“绿色化”的理论前提,关税“绿色化”是绿色发展理念的实践必然。

  另外,从国外的实施情况和经验来看,关税“绿色化”需以国内完善的环境税收法律制度为前提条件,对经济及产业结构的成熟和完善度也有一定要求。所以环境关税法律制度的构建必须要遵循基本实施标准,既要积极体现具有一定高度的原则,即确实在有效推进当今世界的生态文明程度,又要严格履行切实可行的原则,其起点不宜脱离大多数国家的经济发展水平和生态文明现状。就我国的法律现状和经济发展水平来讲,随着《环境保护税法》的颁布、民法典的推行以及产业结构的升级转型,已经初步具备了环境关税开征的条件。

  非关税措施不为世界贸易组织WTO所提倡,有时甚至还会受到制裁,但是关税措施的作用和地位却被WTO所肯定,其中,环保例外条款是环境关税存在的合法性基础。而最主要和具有代表性的便是GATT1994、《卫生与动植物检疫措施协定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,以下简称SPS协议)及《技术性贸易壁垒协议》(Agreement on Technical Barrier to Trade,以下简称TBT协议)三个文件。

  GATT第2条规定,缔约方在不违反国民待遇的前提下,按照自己的环境计划自行决定对进口产品征收以保护环境为目的的环境税费,此外,GATT第20条(b)项和(g)项体现了对人类动植物健康与环境资源保护的贸易措施,(b)项允许成员方采取“为保护人类、动植物的生命或健康所必须的措施”,(g)项允许成员方采取“与保护可用竭的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费同时实施”。该条款不能在DSB中直接用以作为起诉理由,而是成员方可引用的抗辩理由,这也是GATT中唯一处理有关环境贸易措施的条款。

  SPS协议的大部分内容与生态环境的保护相关。其适用范围主要涉及动物卫生、植物卫生和食品安全三大领域,主要是为了规制污染物、添加剂和病虫害的影响,协议成员方可以基于上述目的选择其认为最合适恰当的程度对其管辖范围内的人与动植物的健康或生命进行保护。

  TBT协议规定:各成员在采取技术措施时,要体现非歧视和透明度的原则,尽量采用国际统一标准,进行必要的协调,对贸易影响最小。同时,也允许任何成员方采取以保护人类、动植物生命和健康的必要技术措施,可以与国际标准不一致。

  综上所述,WTO肯定了环境关税的合法性地位,并为其提供了合法性依据,这也成为环境关税开征,关税“绿色化”的驱进动力。

  在西方经济学中,常用外部性理论来解释环境问题的成因,庇古在马歇尔在《经济学原理》一文的研究基础上对该理论进行了发展,并最早将外部性理论应用于税收法律制度。外部性是指一个人的行为对旁观者福利的无补偿影响。如果对旁观者的影响是不利的,就称为“负外部性”或者“外部不经济”;如果这种影响是有利的,就称为“正外部性”或者“外部经济”。环境问题是典型的负外部性问题。由于受到市场规律和资本逐利最大化的支配,企业的生产目的便是以最小的成本收获最大的利益,而不会考虑外部效应,不会顾及他们在生产过程中引起的污染成本,更不会主动投入成本和精力到环境保护中。如果没有外部的强制性作用,企业在生产中无偿地接受来自环境的大气、水等环境资源,而将未经处理的废弃物排入环境中则被认为是理所当然的事。当存在外部性时,对于市场结果的考量不再限于市场买者和卖者的福利,还包括了那些受间接影响的第三人的福利,这样的话整个社会并没有实现总利益的最大化,从而导致了市场的非效率和环境的不经济。

  关税对于外部性的矫正,实质是借助相关的价格机制使国际贸易商品的环境成本内部化,从而实现利用关税手段达到环境保护,提高本国福利的目的。所以关税“绿色化”,即开征环境关税实质上是赋予了国内生态资源一个合理的价格,也使企业意识到负外部性的存在,从而使资源配置向社会最适合的水平靠拢,不仅提高了经济效率,也增加了政府收入。此外,环境关税还能刺激企业研发更环保的技术和设备,使工厂周边的环境得到改善,显现出其正外部性效应。

  环境保护往往对检测技术、设备等具有较高的专业要求,所以征收环境关税至关重要的一环便是相应技术的运用成熟度。环境关税征收中,不仅要对税目、税率、计税依据、减免条件等因素做出精确的计量确定,还涉及排污量的监测、环境污染或破坏损失程度即“环境成本”等复杂计算问题,这些均需较高的技术设备及手段支持,囿于此,科技水平在很大程度上决定了环境关税政策的实践和效率。

  我国近年来,与环境检测相关的科学技术进步飞速,为环境关税的征收提供了充分的保障。随着全球贸易理念的不断升级和发展,越来越多的国家开始注重货物贸易标准的“环境、绿色因素”,相关环境技术标准的提高也变相促进了相关的检验检疫措施和技术性手段的进步和强化。

  在20世纪70年代之前,世界上绝大多数的国家都会采用直接的管制措施来保护环境,但是这样的方式效率较低,而且容易受到国际组织和公约的制裁,到了80年代,欧美等国开始采用课税(taxes)、收费(charges)、发行可交易排放权限(tradable permits)等市场化手段来使环境污染成本内部化,以控制污染,其中环境税收备受瞩目。到了20世纪90年代,环境税进入了发展的高峰期,特别是在欧洲,开始环境税改革,因为在90年代初期,在社会福利已经较为完善的丹麦、芬兰、挪威、德国等欧洲国家,大量的社会福利支出给政府带去了沉重的负担,人们的税收负担也居高不下,在这样的情况下欧洲地区普遍面临高失业率问题。而环境税收的开征和改革,正好创造了一个新的宏观经济环境,将税收负担由劳动力向污染和能源转移,以对环境污染的课税代替部分劳动力或者企业社会保障税收支付,不仅保持了税收总量没有增加,即税收中性,而且还减轻了对经济的负面影响,有利于改善就业,创造出一个“绿色”的经济增长。

  到目前为止,已经有不少欧美、日韩等国家将环境保护理念运用到关税中,制定和实施环境关税政策,其税收收入占总税收的比例也是不断攀升。在环境关税实施的国家中,美国无疑是最具有代表性的。美国参议院早就开始尝试运用环境关税立法来解决因各国间环境标准差引起的污染问题,1987年,美国便开始对从西欧、墨西哥等地进口的原料和石化产品征收环境关税,但是关于进口石油和特定化学、进口物质的进口关税现在都已经取消。1991年,议员Boren便提出了《国际污染威慑法案》,要求对那些因国内环保标准不严格而享受成本优势的出口国产品使用反补贴税或环境关税。从1991年1月1日开始,美国又开征了一种“臭氧消耗化学品税”,其针对的主要是各种破坏臭氧层的化学品及数码产品、电子产品等,除了对不知道ODC重量的首次进口销售的产品征收产品价格的1%,采用从价计税外,其他产品均采用从量征税,征税的目的主要是减少氟利昂制冷剂的使用与排放。在2009年,美国众议院还通过清洁能源与安全法案,规定从2020年起开始实施边境税收调节措施,对来自二氧化碳排放进行收费或限制国家的进口产品征收特别的二氧化碳排放税。

  除了美国之外,OECD国家的环境关税水平也比较高,其中很大一部分环境关税税收是针对臭氧层破坏开征的,通过使用征税的方式来防控和遏制臭氧层损耗物质的使用,典型的如澳大利亚。而在OECD国家中,丹麦的环境税收占总税收的比例是最大的,在2008年达到了11.87%,其征收的除了上文列举的氟利昂制冷剂外,还包括了氯化溶剂、农药、抗生素和生长促进剂、密封镍镉电池和一次性餐具,对上述产品征收环境关税,不仅有效抑制了上述产品的进口和使用产生的垃圾量,还提高了电池、一次性餐具等的循环利用率,例如,1998-2002四年间,一次性餐具进口关税的征收使丹麦的一次性餐具垃圾总量减少了约16%,而且镍镉电池等税收收入还为政府开展回收计划提供了专项的财政支持。

  欧美等国环境关税的实践和相关数据充分证明了环境关税对保护本国环境的积极效果,及对本国环境保护财政的明显支持。

  任何制度的设计都应当考虑一国的实际国情和具体需求,环境关税的设计亦是如此。国外实施环境关税的时间并不长,但往往也都是循序渐进,不论是在税率还是征税对象的设置上,都充分考虑了环境关税可能对本国经济和本国企业竞争力带去的负面影响,对开征的条件和推进速度都做了不同的规定。例如澳大利亚对臭氧层损耗物及合成温室气体征收环境关税,因为对臭氧层损耗物质征税的条件较高,为了能起到环境保护的征税效果,所以采用了相对较高的税率。而丹麦则从一次性餐具、密封镍镉电池等公众运用较为广泛,执行成本较低,较易取得相应环保效果的项目入手,征收时间也相对较长。

  所以,我们开征环境关税,也应当充分考虑我国的实际国情,充分考察我国的污染类型和资源损耗分布,制定出对应的税收体系。一般来说,想要取得较好的环境保护效果,应当采取较高的税率,但是如果一下子便采用高税率必然会引起相关企业和公众的反对,不利于经济和贸易发展,所以,应当先行适用低税率,再逐步提高,以达到最优税率。

  西方国家在征收环境关税时基本都会采用多档税率,之所以要采用这样的方式,是因为考虑到差别税率针对不同程度的污染,能更加地细化和具体,对市场和消费等行为有更好的调节作用。因此我们在开征环境关税时,也应当依据排放标准、对环境的污染程度以及征收原则采用不同的税率。

  另外,为了更好地协调环境关税与产品国际竞争力的关系,我们也要注意优惠和减免措施的合理利用。环境关税的征收在短期内必然会增加企业的私人成本,对其竞争力产生一定的影响,虽然欧盟国家实施的环保制度较为严苛,但是对国内企业却会采取宽松的环境税费减免和返还制度。所以,我们应当充分、合理地运用税收优惠政策,不仅可以鼓励企业研究开发新技术,促使纳税人树立绿色环保理念,还能有效减缓征收环境关税而带来的通关率下降等一些负面问题。

  环境关税措施被越来越广泛地运用,对国际贸易的格局产生的影响也日益显著,关系到国际贸易利益的分配。其实透过现象,可以看到因环境问题而产生的国际贸易争端本质上就是国家利益协调与分配的冲突。在现实的国际经济关系中,贸易与环境之间的冲突,准确地说是围绕自由贸易基础的国际贸易体制同国际环境条约、国内环境政策的矛盾,突出地表现为发展中国家的贸易需求与发达国家环境政策之间的冲突。

  从目前来看,发达国家在这方面占据着主导权,掌握着国际上整体的环境标准与发展方向,我们这些发展中国家在此处于被动的地位。中国作为世界上的贸易大国,应当抓住机遇,积极加入国际环境税收规则的磋商与制定中,扩大我国在国际环境与贸易立法方面的影响力,促进有利于我国的环境关税规则的形成,进而维护我国的经济利益和环境权益。并且应当积极联合其他发展中国家、“一带一路”国家,共同推进环境关税法律制度的创建,推动关税“绿色化”,构建科学合理的中国特色社会主义税收法律体系,为全球生态文明建设提供中国方案,作出中国贡献。

  来源:《上海法学研究》集刊2020年第21卷(上海市法学会财税法学研究会文集)。转引转载请注明出处。

  原标题:《陈晓彤:从民法典“绿色原则”看关税制度“绿色化”的必要性与可行性》

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